綠色生態(tài)是陜南的最大財富和最大優(yōu)勢。陜西要在生態(tài)大保護嚴保護的基礎(chǔ)上，把生態(tài)約束變?yōu)樯鷳B(tài)優(yōu)勢，把綠色生態(tài)資源變?yōu)榫G色經(jīng)濟發(fā)展要素，積極推進陜南三市創(chuàng)新型綠色產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，打造區(qū)域生態(tài)保護與綠色高質(zhì)量發(fā)展的標桿樣板，以創(chuàng)新型綠色產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈推動陜西追趕超越新發(fā)展，形成綠色發(fā)展的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的陜西高地。

一、問題現(xiàn)狀

1.生態(tài)保護方面國家財政轉(zhuǎn)移支付嚴重不足

國家生態(tài)保護方面財政轉(zhuǎn)移支付，目前陜南三市按市撥付，每市每年9億元左右，基本按每縣1億元款項安排。根據(jù)我們對柞水縣秦嶺國家生態(tài)功能區(qū)保護所需費用的研究，僅用于河流水系水質(zhì)達標的污染治理費用就需要每年支付約3億元，加上開發(fā)限制、生態(tài)恢復(fù)和植被保護等，每年生態(tài)保護專項支出需要8億元（各縣有較大差別）。

2.國家推進生態(tài)文明建設(shè)的綠色金融支撐體系待建

綠色金融支撐體系是國家層面推進生態(tài)文明建設(shè)的重要制度舉措。目前國家尚未形成對相關(guān)金融主體如財政、銀行、保險、證券、信托、基金、債券、平臺、企業(yè)等的綠色GDP考核指標體系和目標任務(wù)，使生態(tài)保護地區(qū)缺乏國家維度的制度性金融投入的持續(xù)支持。

3.省際區(qū)域間市場化多元化生態(tài)補償機制沒有建立

目前我國生態(tài)補償試點多數(shù)是由生態(tài)保護區(qū)和受益區(qū)的上級政府牽頭，通過行政手段推動兩者之間開展生態(tài)補償工作。在實際操作中，這種補償模式往往存在補償標準偏低、生態(tài)保護區(qū)利益得不到保障的情況，如“南水北調(diào)”丹江口水庫70%水源來自陜南三市，但受益地京津等每年支付的對價很少，每市年約1億元，遠遠少于保護地的投入，一定程度上弱化了生態(tài)保護區(qū)保護生態(tài)的積極性。

4.優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)品營商和創(chuàng)新型生產(chǎn)經(jīng)營人才缺少

表現(xiàn)在招商引資、招才引智、涵養(yǎng)支持龍頭企業(yè)、培養(yǎng)大批“專精特新”小微企業(yè)、發(fā)揮企業(yè)家精神和工匠精神、經(jīng)營創(chuàng)新發(fā)展能力提升等方面人才不足。

5.區(qū)域綠色地理標識和產(chǎn)品品牌的知名度商品化不高

目前陜南三市區(qū)域縣域沒有形成一個持續(xù)滋養(yǎng)、生發(fā)、凝煉、挖掘、塑造、提升的地方綠色地理標識和知名產(chǎn)品品牌的營商環(huán)境和制度體系，區(qū)域綠色地理標識和產(chǎn)品品牌的知名度和商品化收益不高。許多地方政府在這方面的工作隨機性隨意性比較強，沒有充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值實現(xiàn)的作用。

6.綠色現(xiàn)代化經(jīng)濟體系不強

陜南三市普遍存在小微大中企業(yè)和企業(yè)家精神發(fā)展滯后，綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)體系不強，現(xiàn)代化綠色經(jīng)濟體系的生產(chǎn)方式生活方式和產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈初級等問題。

二、原因分析

1.國家生態(tài)保護財政轉(zhuǎn)移支付不足的原因

隨著國家生態(tài)保護力度的加大，生態(tài)保護地區(qū)的相關(guān)支出大幅度增加，同時原來的生態(tài)保護財政轉(zhuǎn)移支付政策，沒有充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展以及通貨膨脹等因素，導(dǎo)致了陜南三市生態(tài)保護相關(guān)支出大幅度增加，而通過生態(tài)保護的財政轉(zhuǎn)移支付款項又大量縮水，對地方財政形成巨大壓力，影響地方社會民生、秦嶺生態(tài)保護和國家生態(tài)安全。

2.國家綠色生態(tài)金融支撐體系亟待建立的原因

陜南三市由于實行最嚴格的生態(tài)保護，關(guān)停了大量的礦產(chǎn)資源和化工類企業(yè)，同時又不能發(fā)展與生態(tài)保護水源地保護相沖突的工業(yè)企業(yè)等，使陜南三市的工業(yè)化和經(jīng)濟財政稅收受到巨大的制約和影響。根據(jù)我們對商洛市財政稅收的研究，2019年全市地方財政稅收完成20.96億元，不足全省的1%，財政自給率7%。這說明秦嶺生態(tài)保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在著階段性的較大負相關(guān)。

3.市場化多元化生態(tài)補償機制沒有建立的原因

目前生態(tài)保護補償主體和客體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有很好厘清，“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”的原則沒有有效執(zhí)行，形成了投資、受益和收益區(qū)域的不一致，如“一江清水送京津”就是一個典型案例，湖北丹江口水庫70%的水源來自生態(tài)和水源保護區(qū)域的陜南三市，受益區(qū)域是京津等地，而主要收益區(qū)域卻以湖北和河南為主，形成了區(qū)域間在投資、受益和收益的錯配，不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律，不利于國家整體的生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)。

4.優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)品營商和創(chuàng)新型生產(chǎn)經(jīng)營人才缺少的原因

陜南三市在綠色發(fā)展創(chuàng)新人才方面，普遍存在在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鎖定、傳統(tǒng)營銷路徑依賴、新興綠色產(chǎn)業(yè)內(nèi)需疲軟、綠色生態(tài)資源價格與價值低估扭曲等難題，政府作為、綠色財政金融、企業(yè)家精神、創(chuàng)新人才技術(shù)和市場經(jīng)濟運行等，尚未形成在國家綠色創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標下實現(xiàn)跨越式發(fā)展的高效全元素生產(chǎn)率。

5.區(qū)域綠色地理標識和產(chǎn)品品牌知名度商品化不高的原因

陜南三市各縣普遍存在缺少持續(xù)提升現(xiàn)有綠色品牌標識知名度的機制，在新的綠色產(chǎn)品業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)工藝、標準和監(jiān)管等方面有創(chuàng)新待加強，綠色產(chǎn)品的價格利潤和產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈市場拓展等不足，同時多渠道多形式宣傳推介營銷的效能不高等。

6.綠色現(xiàn)代化經(jīng)濟體系不強的原因

在確立企業(yè)市場主體地位、營造崇尚企業(yè)家精神創(chuàng)新發(fā)展、包容失敗、支持企業(yè)發(fā)展的政策舉措等方面舉措力度不夠；在區(qū)域綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，以綠色生產(chǎn)方式生活方式和產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系方面，認識思路和探索實踐都不足。

三、對策建議

國家政策舉措和陜南三市區(qū)域內(nèi)生增長高質(zhì)量發(fā)展，兩個層面各三條共六項政策建議。

1.積極推動國家出臺《國家秦嶺生態(tài)功能區(qū)財政補償轉(zhuǎn)移支付辦法》

陜西省要以維護國家生態(tài)安全的擔當，搶抓國家生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付政策制度調(diào)整機遇，積極申請呼吁訴求，推動國家層面出臺《國家秦嶺生態(tài)功能區(qū)財政補償轉(zhuǎn)移支付辦法（意見）》。實現(xiàn)中央財政加大對森林、草原、濕地和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家縱向生態(tài)補償機制，增強財政金融對陜南三市經(jīng)濟綠色發(fā)展的作用，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。

2.推動國家頒布《關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的綠色金融支撐體系的實施辦法》

通過國家意志，推動相關(guān)金融主體如財政、銀行、保險、證券、信托、基金、債券、平臺、企業(yè)等，引導(dǎo)工商資本和金融資本參與綠色生態(tài)建設(shè)，開發(fā)綠色特色金融產(chǎn)品，推進綠色資產(chǎn)標準化，挖掘創(chuàng)造綠色資本，創(chuàng)新綠色金融服務(wù)，打造區(qū)域綠色特色金融模式，優(yōu)化提高生態(tài)補償資金使用效益，建立區(qū)域發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟投融資體制，建立健全綠色金融體系，支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與陜南的青山綠水這些“綠色資本”耦合互動，生成基于秦巴山地資源稟賦的“綠色金融”共同體，形成經(jīng)濟優(yōu)勢互補和高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

3.積極向國家呈報《關(guān)于建立健全我國市場化多元化生態(tài)補償機制制度的報告》

貫徹落實十九大報告“要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”的精神，推進國家加快建立生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的橫向的市場化多元化生態(tài)補償機制制度；要使保護區(qū)和受益區(qū)成為獨立的市場主體，享有對等的市場地位，形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)牧夹跃置妫唤⒘饔蛳掠蔚貐^(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標的水資源予以補償?shù)臋C制，可以是資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補償方式，有助于提升生態(tài)保護地區(qū)的積極性。

4.建立健全優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)品營商和創(chuàng)新型生產(chǎn)經(jīng)營人才的生成發(fā)展體制機制體系

在制度安排、技術(shù)創(chuàng)新、市場培育、基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)整合與商業(yè)運作等方面，以涵養(yǎng)培育生成優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)品、大批“專精特新”小微企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營人才等為導(dǎo)向，推動政府、企業(yè)、社會形成發(fā)展合力，實現(xiàn)陜西省追趕超越發(fā)展的全元素生產(chǎn)率高效優(yōu)化的陜南高地。

5.打造唱響區(qū)域知名綠色地理標識和產(chǎn)品品牌

區(qū)域知名品牌標識體系是動態(tài)發(fā)展變化的系統(tǒng)。陜南三市各縣都有基于資源稟賦和比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)乃至集群和產(chǎn)業(yè)鏈。此處以柞水縣為例。

（1）打造秦嶺“和合南北，澤被天下”中華文明標識

（2）打造秦嶺國家中央公園核心區(qū)最美縣域

（3）打造國家南水北調(diào)中線重要水源涵養(yǎng)區(qū)“美麗柞水”

（4）打造國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣

（5）做大柞水“小木耳大產(chǎn)業(yè)”地理標識品牌

（6）打造國家全域旅游示范縣

（7）打造中心城市群帶旅游休閑的重要目的地

……

6.全力推進陜南綠色現(xiàn)代化經(jīng)濟體系發(fā)展

（1）企業(yè)發(fā)展方面，堅持企業(yè)市場主體地位，營造崇尚企業(yè)家精神創(chuàng)新發(fā)展的營商環(huán)境，包容失敗，大力支持企業(yè)發(fā)展和龍頭企業(yè)上市，生成區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的偉大企業(yè)家群體和偉大企業(yè)集群。

（2）以綠色引領(lǐng)，創(chuàng)新驅(qū)動，人才為基，建設(shè)區(qū)域綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)體系。

（3）以創(chuàng)新充分發(fā)揮綠色生態(tài)資源的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的最優(yōu)化，加快形成綠色發(fā)展方式，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式生活方式和產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。

陜南的最大財富和最大優(yōu)勢是綠色生態(tài)。陜南三市要深刻領(lǐng)悟詮釋“綠水青山既是自然財富也是經(jīng)濟財富”的理論真諦，變生態(tài)約束為生態(tài)優(yōu)勢，變綠色生態(tài)資源為綠色經(jīng)濟發(fā)展要素，加快推進綠色生態(tài)發(fā)展步伐，勇立綠色生態(tài)建設(shè)推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展潮頭，為陜西省經(jīng)濟社會追趕超越和國家生態(tài)文明建設(shè)作出新貢獻。